호르무즈 해협 파병 국가의 이익과 동맹 사이에 고민하는 한국

이란·이라크 전쟁은 육지의 전쟁이 바다의 유조선 전쟁으로 번질 수 있음을 보여 주었다

1980년 이라크가 이란을 침공하면서 시작된 이란·이라크 전쟁은 장기전으로 이어졌다. 양국은 전장에서 상대를 결정적으로 무너뜨리지 못하자 상대의 전쟁자금을 약화시키기 위해 석유수출을 공격하기 시작했다. 1984년 무렵부터 유조선과 석유시설을 노린 공격이 크게 늘면서 이른바 탱커전쟁이 본격화됐다.

이라크는 이란의 석유수출 능력을 약화시키려 했고, 이란도 이라크를 지원한다고 여긴 걸프 국가와 관련된 선박을 공격했다. 문제는 공격대상이 군함에 그치지 않았다는 데 있었다. 원유를 싣는 상선과 중립국 선박까지 위험해지면서 전쟁의 경제적 충격이 전투 당사국 밖으로 확산됐다.

유조선 한 척의 피해는 해당 선박의 손실로 끝나지 않는다. 선주는 위험한 해역에 들어가는 대가로 더 높은 보험료를 요구하고, 선원 확보와 운항계획도 어려워진다. 항로를 우회하면 운송시간과 연료비가 늘어난다. 이렇게 군사적 위험이 해상운송비를 통해 세계시장 가격으로 전달될 수 있다.

1987년 미국의 어니스트 윌 작전은 ‘항행의 안전’을 군사적으로 보장하려 한 대규모 호위작전이었다

쿠웨이트는 자국 유조선이 공격받자 국제적 보호를 요청했다. 미국은 1987년 쿠웨이트 유조선 일부를 미국 국적으로 재등록하고 미 해군 함정이 호위하는 어니스트 윌(Operation Earnest Will) 작전을 시작했다. 작전은 1987년 7월부터 1988년 9월까지 이어졌고 제2차 세계대전 이후 미국의 가장 큰 해상 호송작전 가운데 하나가 됐다.

이 작전의 논리는 비교적 분명했다. 상선을 공격하면 군사적 대응을 받을 수 있다는 신호를 보내 위험을 낮추고, 유조선이 계속 움직이도록 해 국제 석유수송을 유지하려는 것이었다. 여기에서 안전한 항로는 특정 선박회사만의 이익이 아니라 여러 나라가 함께 이용하는 공공재적 성격을 갖는다.

공공재는 한 사람이 이용한다고 다른 사람이 반드시 이용하지 못하게 되는 것이 아니고, 혜택을 받는 사람을 완전히 배제하기도 어려운 재화를 말한다. 해상교통로의 안전도 비슷하다. 한 나라의 해군이 기뢰를 제거하거나 해적과 공격을 억제하면 그 해역을 지나는 다른 나라의 상선도 혜택을 받을 수 있다.

공공재는 모두에게 필요하지만 누가 비용을 부담할 것인지의 문제를 만든다

항행의 자유가 여러 국가에 이익이라면 모든 나라가 일정한 비용을 나누어 부담하는 것이 자연스러워 보인다. 그러나 각 국가는 다른 나라가 먼저 비용을 내기를 기다릴 유인도 가진다. 자신이 군함을 보내지 않아도 다른 국가가 해역을 안정시킨다면 같은 혜택을 받을 수 있기 때문이다.

이 문제를 국제정치와 경제학에서는 무임승차 문제와 연결해 설명한다. 공동의 이익은 크지만 각자의 기여가 위험과 비용을 수반할 때 참여수준을 둘러싼 갈등이 발생한다. 동맹이나 다국적 작전에서 ‘누가 얼마를 부담하는가’가 반복적으로 논쟁이 되는 이유다.

다만 무임승차라는 개념은 비난의 표현으로만 사용하면 분석이 단순해진다. 국가마다 군사능력과 지리적 위치, 국내법, 경제적 이해관계와 위협인식이 다르기 때문이다. 똑같은 규모의 병력을 보내지 않아도 정보와 수송, 의료와 기뢰제거처럼 서로 다른 기능을 맡을 수 있다.

호르무즈는 특히 대체경로가 충분하지 않기 때문에 위험이 커진다

미국 에너지정보청은 2025년 상반기 호르무즈를 통과한 석유류가 하루 약 2,090만 배럴에 달했다고 집계했다. 이는 당시 세계 석유 소비량의 약 20%에 해당하는 규모다. 사우디아라비아와 아랍에미리트에는 해협을 우회할 수 있는 파이프라인이 있지만 모든 해상수송량을 대체하기에는 부족하다.

병목의 핵심은 통로가 좁다는 사실 자체보다 짧은 시간에 사용할 수 있는 대안이 적다는 데 있다. 서울의 한 도로가 막혀도 옆 도로가 충분하면 전체 교통망은 유지되지만 대체도로가 거의 없다면 작은 사고도 큰 정체를 만든다. 국제 에너지 수송도 같은 원리로 이해할 수 있다.

특히 호르무즈를 지난 원유와 콘덴세이트의 대부분이 아시아로 향한다는 점에서 한국과 일본, 중국, 인도의 이해관계가 크다. 호르무즈 안정이 미국만의 이해관계로 단순화되기 어려운 이유이기도 하다.

그러나 ‘항로가 중요하다’는 사실은 특정한 군사작전이 반드시 필요하다는 결론과 같지 않다

에너지 수송로의 중요성은 객관적으로 측정할 수 있지만 그 안전을 확보하는 방법은 여러 가지다. 군함 호위와 초계, 기뢰제거가 있을 수 있고 외교적 긴장완화와 국제협정, 민간 선박의 항로조정과 보험체계 개선도 대응수단이 될 수 있다.

1987년의 어니스트 윌 작전도 항행의 안전을 높이는 효과를 노렸지만 동시에 미국과 이란의 군사적 충돌을 확대했다. 첫 호송선단의 유조선 브리지턴은 기뢰에 접촉했고, 이후 미국은 이란 기뢰부설선을 나포했으며 양측의 무력충돌은 더 커졌다.

따라서 역사에서 얻을 수 있는 핵심은 “중요한 항로이므로 반드시 군대를 보내야 한다”는 결론이 아니다. 병목을 보호하는 군사행동은 경제적 이익을 제공할 수 있지만 그 행동 자체가 새로운 확전 위험을 만들 수도 있다는 양면성이다.

1990년 이라크의 쿠웨이트 침공은 냉전 말 국제연합질서의 큰 시험대가 되었다

1990년 8월 2일 이라크군은 쿠웨이트를 침공했다. 유엔 안전보장이사회는 철수를 요구하고 경제제재를 결정했으며, 이후 다국적군이 사우디아라비아와 걸프 지역에 집결했다. 미국은 여러 동맹국과 우방국에 군사·재정적 지원을 요청했다.

이때 국가들의 참여 방식은 동일하지 않았다. 미국·영국·프랑스 등은 대규모 전투전력을 파견했고, 일부 국가는 의료·수송과 후방지원을 담당했으며 다른 국가는 재정지원에 더 큰 비중을 두었다. 같은 연합에 참여해도 각국의 군사능력과 국내정치, 법률과 지역 이해관계가 달랐기 때문이다.

한국은 의료와 공중수송이라는 기능을 맡았다

국방부의 해외파견 기록에 따르면 한국은 1991년 1월 국회의 동의를 거쳐 국군의료지원단 154명을 사우디아라비아에 파견했다. 2월에는 공군수송단 160명이 추가로 파견되어 수송지원 임무를 수행했다.

이 사례에서 중요한 것은 ‘전투 여부’만으로 기여의 유무를 나누기 어렵다는 점이다. 현대 군사작전은 전투부대만으로 지속될 수 없다. 부상자를 치료하고 병력과 장비를 이동시키며 보급로를 유지해야 전투부대도 임무를 수행할 수 있다.

즉 연합작전은 여러 기능이 결합된 분업체계다. 한 국가는 전투비행대를 보내고 다른 국가는 의료진과 수송기를 제공하는 방식으로 전체 작전의 부담을 나눌 수 있다.

동맹의 부담분담은 단순히 병력 숫자를 더하는 문제가 아니다

부담분담은 공동의 안보목표를 달성하기 위해 동맹국들이 병력과 예산, 장비와 시설, 정보와 외교적 비용을 나누어 부담하는 것을 뜻한다. 병력 100명이 병력 200명의 절반만큼 기여한다고 단순 계산하기는 어렵다. 어떤 임무를 맡고 어떤 능력을 제공하는지가 중요하다.

예를 들어 좁은 해협에 기뢰가 놓였다면 대형 전투함보다 기뢰를 탐지·제거할 수 있는 전문인력과 장비가 더 희소할 수 있다. 해상 감시가 부족하다면 장시간 넓은 바다를 탐색하는 초계기의 기여도가 커질 수 있다. 연합은 각국의 강점을 조합해 필요한 기능을 채우려 한다.

따라서 부담분담을 평가할 때에는 단순한 인원수뿐 아니라 임무의 필요성, 희소한 능력, 위험부담과 비용을 함께 봐야 한다.

동맹국이 서로 다른 기여방식을 택하는 데에는 국내정치도 큰 영향을 준다

해외파병은 외교정책이면서 동시에 국내정치의 결정이다. 정부는 동맹의 요청을 고려하지만 국민 여론과 의회의 동의, 군의 준비태세와 예산도 함께 검토해야 한다. 해외에 전력을 보내면 그만큼 국내 또는 다른 작전지역에서 사용할 수 있는 전력이 줄어드는 기회비용도 생긴다.

한국 헌법 제60조 제2항이 국군의 외국 파견에 국회의 동의를 요구하는 것도 이런 중대한 결정을 행정부만의 판단에 맡기지 않기 위한 장치다. 병력이 위험에 노출되고 국가가 분쟁에 연루될 가능성이 있는 만큼 대표기관의 정치적 동의를 요구하는 것이다.

이 구조 때문에 동맹국의 요구가 강하더라도 실제 기여형태는 국내 제도와 여론을 거치면서 달라질 수 있다. 동맹의 기대와 국내 민주적 정당성 사이의 조정이 필요한 것이다.

안보 기여는 다른 외교현안과 연결될 수 있지만 ‘교환’으로 단순화하면 실제 외교를 놓치기 쉽다

국가 간 협상에서는 여러 현안이 같은 시기에 논의된다. 방위비와 무역, 기술협력과 지역안보가 한 정상회담이나 장관회담에서 함께 다뤄질 수 있다. 그래서 특정 안보 기여와 다른 경제·외교 현안이 서로 영향을 줄 가능성은 존재한다.

그러나 동시에 논의되었다고 해서 “파병을 하면 반드시 다른 요구를 얻어낸다”는 식의 직접 교환관계가 자동으로 성립하는 것은 아니다. 각 현안마다 국내 법절차와 담당부처, 이해관계자가 다르고 상대국도 합의할 수 있는 범위가 제한돼 있다.

국제정치에서 연계는 흔하지만 인과관계를 주장하려면 실제 협상문서와 당사자의 확인이 필요하다. 같이 논의된다는 사실과 서로 맞바꾼다는 해석은 구분해야 한다.

1991년의 사례도 오늘의 파병 결정을 대신해 주는 답은 아니다

1991년 걸프전은 이라크의 쿠웨이트 침공과 유엔 결의, 대규모 다국적군의 군사행동이라는 조건에서 벌어졌다. 2026년 호르무즈 해협의 정세와 법적·군사적 상황은 동일하지 않다.

따라서 과거 한국이 의료지원단과 수송단을 보냈다는 사실만으로 오늘도 같은 방식이 옳다고 결론 내릴 수는 없다. 역사에서 얻을 수 있는 원리는 동맹의 기여에는 여러 수준과 형태가 존재하며, 국가는 외부의 요구와 자신의 군사능력·법적 절차·국내정치를 함께 고려해 기여방식을 설계한다는 점이다.

기뢰는 작은 비용으로 넓은 바다의 행동을 제한할 수 있는 무기다

해군 기뢰는 바다에 설치되어 선박이 접근하거나 특정 조건이 충족될 때 폭발하도록 만든 무기다. 전투함 한 척보다 훨씬 저렴할 수 있지만 어디에 얼마나 설치됐는지 알기 어렵기 때문에 상대방에게 큰 불확실성을 준다.

1987년 어니스트 윌 작전의 첫 호송에서 유조선 브리지턴은 페르시아만에서 기뢰와 충돌했다. 침몰하지는 않았지만 이 사건은 군함의 호위를 받는 대형 유조선도 기뢰 위험에서 자유롭지 않다는 사실을 보여 주었다.

기뢰의 효과는 실제 폭발 횟수보다 클 수 있다. 한 발이 발견되면 주변에 더 많은 기뢰가 있을 가능성을 고려해 항로를 봉쇄하거나 저속으로 수색해야 한다. 즉 기뢰는 물리적 피해와 동시에 불확실성 자체를 무기화한다.

폭발물처리반과 무인장비는 ‘싸우지 않기 위해 필요한 군사력’이 될 수 있다

EOD는 폭발물을 탐지하고 식별해 안전하게 제거하는 전문전력이다. 해상에서 기뢰나 의심물체를 제거할 때에는 잠수요원과 원격탐지장비, 무인수상정·무인잠수정 등을 함께 사용할 수 있다.

이런 임무는 상대 병력을 공격하는 것보다 항로를 다시 안전하게 사용할 수 있도록 만드는 데 초점이 있다. 상선의 통항을 회복하고 전투함의 안전한 이동경로를 확보하므로 방어적 성격이 강하다.

그러나 군사적 중요성은 작지 않다. 기뢰 때문에 함정이 움직이지 못하는 상황에서 통로를 여는 능력은 작전 전체를 가능하게 한다. 따라서 전투력이란 공격무기의 화력만이 아니라 다른 부대가 움직일 수 있도록 환경을 만드는 능력도 포함한다.

해상초계기는 넓은 바다에서 ‘보는 능력’을 제공한다

해상초계기는 넓은 해역을 장시간 비행하며 선박과 잠수함, 의심물체를 탐지하고 추적한다. 직접 무장을 사용할 수 있는 기종도 있지만 평시와 해상안보 임무에서는 감시·정찰과 정보공유가 중요한 역할이다.

현대 해상작전에서는 먼저 발견하는 능력이 매우 중요하다. 상선의 위치와 위험지역, 의심선박의 움직임을 빨리 파악하면 군함과 민간선박이 충돌 가능성이 높은 지역을 피하거나 대응전력을 미리 배치할 수 있다.

이처럼 정보와 감시는 총격을 하지 않아도 작전의 선택지를 바꾼다. 그래서 초계기 파견은 ‘전투를 하지 않는다’는 의미와 ‘군사작전에 관여하지 않는다’는 의미가 같지 않다.

한국은 2020년에도 호르무즈에서 ‘독자임무와 협력’을 결합한 방식을 선택한 적이 있다

2020년 1월 한국 정부는 아덴만에서 해적퇴치 임무를 수행하던 청해부대의 파견지역을 오만만과 호르무즈 해협, 아라비아·페르시아만 일대로 한시적으로 확대했다. 정부는 청해부대가 한국군 지휘 아래 우리 국민과 선박 보호 임무를 독자적으로 수행하되 필요할 경우 미국 주도의 국제해양안보구상과 협력한다고 밝혔다.

이 결정은 참여방식에 여러 층위가 있음을 보여 준다. 다국적 지휘체계에 완전히 편입되는 방식과 아무런 협력을 하지 않는 방식 사이에 독자지휘를 유지하면서 정보와 작전상 협조를 하는 중간형태도 존재할 수 있다.

외교적으로는 동맹과의 협력을 유지하면서 다른 지역국가와의 관계를 관리하려는 선택이 될 수 있고, 군사적으로는 작전지휘권과 임무범위를 명확히 하는 장치가 될 수 있다.

파병에서 가장 중요한 통제장치 가운데 하나는 ‘임무범위’를 명확히 정하는 것이다

군사적으로 위험한 상황에서는 현장지휘관이 빠르게 판단해야 한다. 그런데 파견부대가 무엇을 할 수 있고 무엇을 해서는 안 되는지가 모호하면 작은 사건이 임무범위를 넘어서는 충돌로 커질 수 있다.

이를 위해 파병 결정에서는 활동지역과 목적, 규모와 기간, 무기사용 조건, 지휘관계 등을 구체화한다. 특히 방어적 임무를 강조한다면 어떤 상황에서 자위권을 행사할 수 있는지와 다른 국가의 작전을 어느 수준까지 지원할지도 중요하다.

이것을 임무확대 또는 미션 크리프(mission creep)의 위험과 연결해 볼 수 있다. 처음에는 제한된 보호임무로 시작했지만 현장의 위협이 커지고 새로운 과제가 추가되면서 작전이 원래 범위를 넘어서는 현상이다.

국회의 동의는 파병 찬반만 묻는 절차가 아니라 임무의 범위를 정치적으로 정당화하는 과정이기도 하다

대한민국 헌법 제60조 제2항은 국군의 외국 파견에 국회의 동의권을 두고 있다. 해외파병이 단순한 행정적 인사이동이 아니라 장병의 위험과 국가의 대외책임을 수반하는 중대한 결정이기 때문이다.

국회의 심의에서는 파견 여부뿐 아니라 목적과 규모, 기간과 비용, 작전범위가 쟁점이 될 수 있다. 이는 행정부의 군 통수권과 대표기관의 민주적 통제를 연결하는 장치다.

따라서 비전투·방어적 전력을 중심으로 한 소규모 파견이라고 해도 정치적 중요성이 사라지지 않는다. 작은 규모의 부대도 어떤 임무와 지휘체계 아래 들어가는지에 따라 국가의 분쟁 관여 수준이 달라질 수 있기 때문이다.

‘방어적’이라는 명칭만으로 실제 위험을 판단할 수는 없다

같은 해상초계기라도 단순 상선 감시를 하는지, 상대 군사시설의 정보를 수집해 타국의 공격작전에 제공하는지에 따라 역할의 성격은 크게 달라진다. EOD도 상업항로의 기뢰를 제거하는 임무와 적 해역에서 전투부대의 진입로를 여는 임무는 위험과 전략적 의미가 다르다.

따라서 전투와 비전투를 구분하는 것만으로 충분하지 않다. 실제 분석에서는 어디에서, 누구의 지휘 아래, 어떤 정보를 공유하고, 어떤 상황에서 행동하는가를 살펴야 한다.

오늘날 호르무즈 파병 논의에서도 병력 규모와 장비 이름만큼 임무의 구체적 범위가 중요한 이유가 여기에 있다.