일본 인기 떨어진 교사 부족에 정부 재정부담에 나서는 이유

1872년 학제 발표 뒤 일본은 학교보다 먼저 ‘교사를 어디서 구할 것인가’라는 문제에 부딪혔다

메이지 정부는 1872년 근대적 학교제도의 기본틀인 학제를 공포했다. 전국에 초등교육을 확대하려 했지만 당시에는 근대적 교수법을 배운 교사가 거의 없었다. 문부성도 초등교육을 완비하려면 사범학교가 매우 긴요하다고 보았다.

학교 수가 빠르게 늘면 교사 수요도 동시에 늘어난다. 기존의 한문교육이나 사숙 경험이 있는 사람만으로는 새로운 교과와 수업방식을 담당하기 어려웠다. 그래서 국가가 직접 교원양성기관을 만드는 방식이 선택됐다.

1886년 사범학교령은 교원양성을 국가와 지방정부의 책임으로 제도화했다

1886년 제정된 사범학교령은 고등사범학교와 보통사범학교의 설치와 운영을 정리했다. 법령은 사범학교를 ‘교원이 될 사람을 양성하는 곳’으로 규정했고, 보통사범학교는 각 부·현에 설치하도록 했다.

특히 중요한 조항은 학생의 학비였다. 사범학교령 제9조는 학생의 학자금을 학교가 지급하도록 했다. 당시 고등교육에 드는 비용을 스스로 부담하기 어려운 청년에게 사범학교는 경제적으로 매력적인 진로가 될 수 있었다.

국가 입장에서는 단순한 복지가 아니었다. 학생에게 교육비를 제공하는 대신 졸업생을 공립학교 교사로 배치해 전국 학교망을 확장하는 데 필요한 인력을 확보하는 투자였다.

학비 지원에는 졸업 뒤 일정 기간 교직에 복무해야 한다는 조건이 붙었다

당시 보통사범학교 졸업생에게는 교직 복무의무가 부과됐다. 관련 복무규칙에서는 졸업 뒤 일정 기간 교직에 종사하고 초기 기간에는 지방정부가 지정한 학교에서 근무하도록 했다.

이 구조는 현대의 의무복무형 장학제도와 비슷한 원리를 가진다. 국가가 개인의 교육비를 먼저 부담하고, 그 대가로 사회가 필요한 분야에서 일정 기간 일하도록 약속을 받는 것이다.

특히 교사가 부족한 농촌이나 지방에서는 단순히 자격증을 가진 사람을 늘리는 것만으로 충분하지 않다. 졸업생이 모두 도시나 다른 직업으로 이동하면 지역의 인력난은 그대로 남기 때문이다. 복무의무는 양성과 배치를 하나의 정책으로 묶는 장치였다.

이 제도는 개인에게 기회를 제공하면서 동시에 직업선택의 자유를 제한했다

학비 지원은 경제적 형편이 어려운 학생에게 상급교육의 기회를 열어 주었다. 실제로 사범학교의 학비지원은 교육비를 감당하기 어려운 청년이 교직을 선택하는 유인이 되었다.

그러나 혜택에는 대가가 있었다. 졸업 후 오랜 기간 교직에 종사해야 하고 초기 근무지는 행정기관의 지정에 영향을 받았다. 오늘날의 관점에서는 개인의 직업선택 자유와 국가의 인력배치 권한 사이에 긴장이 있는 제도다.

따라서 역사적 제도를 현대 정책의 직접적인 모델로 사용할 수는 없다. 당시 일본의 국가체제와 교원통제 방식은 오늘날 민주사회와 크게 달랐다. 비교할 수 있는 것은 국가가 교육비를 지원해 공공인력을 확보하는 교환구조다.

교육비 지원이 효과적이려면 ‘교직에 들어오는 비용’이 실제 장애물이어야 한다

사범학교 학비지원은 교사가 되기 위한 교육비 자체가 큰 장벽이던 시대에 강력한 유인이 될 수 있었다. 하지만 오늘날 교직 기피의 원인이 주로 장시간 노동과 업무부담이라면 학비지원만으로 해결되지 않을 수 있다.

정책의 효과는 어떤 비용을 줄이는지에 달려 있다. 등록금과 학자금 대출이 핵심 문제라면 상환 면제가 진입을 늘릴 수 있다. 반대로 교사가 된 뒤의 근무환경이 더 큰 문제라면 진입자 수는 늘어도 조기퇴직과 이직을 막지 못할 수 있다.

전후의 학교 팽창은 교사 수요를 단기간에 크게 늘렸다

제2차 세계대전 이후 일본은 새로운 교육제도를 정비하고 의무교육을 확대했다. 학령인구가 많았던 시기와 학교 확충이 겹치면서 많은 교사가 필요했다. 교직에 들어올 자격자를 충분히 확보하는 것이 교육정책의 핵심과제였다.

이런 상황에서 정부는 1953년도에 초중학교 교사를 대상으로 대여형 장학금 상환 면제제도를 만들었다. 1961년도에는 고등학교 교원도 대상에 포함됐다.

상환 면제는 ‘채용 보너스’가 아니라 오래 근무할수록 혜택이 커지는 구조였다

당시 제도에서는 교직 근무기간이 길수록 면제액이 커졌다. 5년 이상 근무하면 기간에 따라 일부를 면제받고, 15년 이상 근무한 경우 전액 면제를 받을 수 있었다.

이 구조는 단순히 교사가 되는 순간 돈을 주는 것과 다르다. 혜택이 근속기간에 연결되어 있기 때문에 채용과 장기근속을 동시에 유도한다.

경제학에서는 이런 방식을 조건부 보상으로 볼 수 있다. 국가가 당장 현금을 지급하는 대신 미래에 갚아야 할 부채를 줄여 주고, 그 조건으로 일정 기간 공공서비스에 종사하게 만드는 방식이다.

같은 혜택도 사람이 부족할 때와 넘칠 때의 정책효과가 다르다

교사가 부족할 때에는 추가 지원이 없으면 다른 직업을 선택할 사람을 교직으로 유도할 수 있다. 이 경우 장학금 면제는 실제 인력확보 효과를 낼 가능성이 크다.

반대로 교원시험 경쟁률이 매우 높아 혜택이 없어도 충분한 지원자가 몰린다면 상황이 달라진다. 원래 교사가 되었을 사람에게까지 면제혜택을 주면 정부는 비용을 쓰지만 추가로 확보되는 교사의 수는 적을 수 있다.

이런 현상을 정책경제학에서는 사중손실의 관점에서 볼 수 있다. 지원이 없어도 같은 행동을 했을 사람에게 혜택을 지급하면 재정은 쓰지만 정책이 만들어 낸 추가효과는 작아진다.

1990년대에는 ‘왜 교사만 특별대우하는가’라는 형평성 문제도 커졌다

1990년대 일본에서는 민간 취업환경과 교원 채용상황이 바뀌었다. 공립학교 교원 채용 경쟁률도 높아졌고 교직을 선택할 사람이 부족하다는 전제가 약해졌다.

이때 장학금을 빌린 간호사나 사회복지사, 민간기업 취업자와 비교해 교사에게만 국가대출을 면제하는 것이 정당한가라는 문제가 제기될 수 있다. 결국 제도는 1998년도 대학 입학생부터 폐지됐다.

여기에서 수급효율성과 직업 간 형평성이 충돌한다. 특정 공공직종이 심각하게 부족할 때는 선택적 혜택의 근거가 강하지만, 인력난이 사라질수록 다른 직업과의 차별을 설명하기 어려워진다.

2026년의 부활 논의는 약 30년 전과 노동시장 조건이 다시 달라졌다는 의미다

현재는 당시와 반대 방향의 변화가 나타난다. 일본 사회 전체의 구인난이 심해지고 민간기업과 교직이 같은 대학 졸업자를 놓고 경쟁한다. 교원 채용시험 경쟁률이 낮아지고 실제 학교의 미충원 인원도 늘었다.

그래서 과거 폐지된 혜택을 다시 도입할 논리가 생긴다. 제도가 옳고 그름을 영구적으로 가진 것이 아니라 노동시장 상황과 정책목표에 따라 비용 대비 효과가 달라지는 것이다.

근무연수와 혜택을 연결하면 이직을 줄일 수 있지만 예상치 못한 부작용도 생길 수 있다

상환 면제를 5년·10년·15년 같은 근무기간과 연결하면 교사가 혜택을 받기 위해 교직에 오래 남을 유인이 커질 수 있다. 교사 부족이 채용뿐 아니라 조기퇴직에서 생긴다면 도움이 될 수 있다.

그러나 근무환경이 매우 나쁜 사람까지 빚 때문에 직장을 떠나지 못하게 만드는 효과도 생각해야 한다. 혜택이 특정 시점에 몰리면 면제를 받은 직후 이직자가 증가하는 현상도 가능하다.

따라서 좋은 설계는 단순히 ‘몇 년 일하면 전액 면제’보다 교직 진입과 장기근속, 재정비용과 형평성을 함께 고려해야 한다.

고도성장기의 일본에서는 민간기업이 교직의 강력한 경쟁자가 되었다

1960~1970년대 일본 경제가 빠르게 성장하면서 대학 졸업자를 원하는 민간기업의 수요가 커졌다. 문부성의 교원급여 역사자료는 당시 교원 급여가 일반 행정직과 민간기업에 비해 충분히 높은 수준이 아니었고, 우수 인재가 다른 직역으로 이동하는 경향을 배경으로 들고 있다.

이 문제에 대응해 1974년 인재확보법이 제정됐다. 정식 명칭은 ‘학교교육의 수준 유지 향상을 위한 의무교육 제학교 교육직원의 인재확보에 관한 특별조치법’으로, 교원의 처우를 개선해 필요한 인재를 확보하려는 목적을 가졌다.

인재확보법은 교직을 선택했을 때 포기해야 하는 다른 직업의 기회를 보상하려는 정책이었다

대학 졸업자가 여러 직업 중 하나를 선택할 때 월급만 보는 것은 아니지만 보상수준은 중요한 조건이다. 비슷한 학력과 능력을 가진 사람이 민간기업에서 더 높은 임금과 빠른 승진을 기대할 수 있다면 교직의 상대적 매력은 낮아질 수 있다.

이를 기회비용이라고 한다. 교사가 되는 선택은 동시에 다른 직업에서 받을 수 있었던 임금과 경력기회를 포기하는 선택이다. 국가가 교원급여를 높이는 이유는 단순한 보상확대가 아니라 이 상대적 기회비용을 줄이는 데 있다.

1970년대 일본은 실제로 단계적인 급여개선을 시행했고, 초기에는 교원 초임과 급여수준을 일반 행정직보다 높이는 방향으로 조정했다. 장학금 면제도 원리는 비슷하다. 월급을 직접 올리는 대신 개인이 갚아야 할 부채를 줄여 교직의 실질적인 생애보상을 높인다.

하지만 노동자는 급여뿐 아니라 ‘얼마나 힘든가’를 함께 계산한다

같은 연봉이라도 한 직업은 주 40시간 일하고 다른 직업은 훨씬 긴 시간 일한다면 체감 보상은 달라진다. 위험한 작업이나 야간근무가 많은 직업이 더 높은 임금을 요구하는 현상을 경제학에서는 보상임금격차로 설명한다.

교직에도 비슷한 논리가 적용될 수 있다. 수업 외에 생활지도와 행정업무, 학부모 대응, 부활동과 각종 학교업무가 늘어나면 같은 급여의 매력은 떨어질 수 있다. 최근 일본의 교원정책 논의에서도 처우개선과 함께 장시간 노동을 줄이는 업무개혁, 지원인력 확충이 함께 강조되는 이유다.

채용정책과 유지정책은 서로 다른 시점의 문제를 해결한다

장학금 면제는 주로 교직에 들어오기 전이나 초기 경력자의 선택에 영향을 준다. “교사가 되면 대출부담이 줄어든다”는 정보는 대학생이 진로를 결정할 때 효과가 크다.

반면 실제로 교사가 된 뒤 일을 계속할지는 업무강도와 학교문화, 승진과 이동, 육아와 병가 지원 같은 근무조건의 영향을 더 많이 받을 수 있다. 채용 인원은 늘어도 몇 년 안에 이직자가 많다면 학교의 실제 결원은 계속될 수 있다.

그래서 인력정책에서는 유입과 유지를 구분한다. 입직장벽을 낮추는 정책과 근속률을 높이는 정책은 같은 수단일 필요가 없다.

교사 부족은 전국 평균보다 지역·학교·교과별 불균형이 더 중요한 경우도 있다

국가 전체에서 교사 수가 충분해도 특정 지역이나 특수교육, 특정 교과에서 사람이 부족할 수 있다. 반대로 전체 통계가 부족하더라도 인기지역에는 지원자가 몰릴 수 있다.

이 경우 모든 교사에게 동일한 장학금 면제를 제공하는 방식보다 부족이 심한 지역과 교과에 더 강한 인센티브를 주는 정책이 비용 대비 효과가 클 수 있다. 하지만 차등혜택은 다시 형평성과 행정복잡성 문제를 만든다.

따라서 ‘교사 4천여 명 부족’이라는 숫자만으로 정책설계를 끝낼 수 없다. 누가, 어디에서, 왜 부족한지를 나눠 보아야 한다.

교직의 매력은 돈·시간·전문성·사회적 평가가 결합해서 만들어진다

교사는 전문자격이 필요한 직업이고 학생의 성장과 공공서비스에 직접 영향을 준다. 따라서 임금만 높다고 직업의 매력이 자동으로 커지는 것은 아니다. 수업에 집중할 수 있는 시간과 자율성, 전문성 향상의 경로, 조직 내 지원과 사회적 존중도 중요하다.

일본 문부과학성도 최근 교원정책에서 급여개선만이 아니라 업무방식 개혁과 정원 개선, 지원인력 확충을 함께 다루고 있다. 이는 과거 인재확보법이 보여 준 ‘돈으로 사람을 끌어오는 정책’이 오늘날에는 더 넓은 근무환경 정책과 결합해야 한다는 의미다.